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　　華東水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院承擔(dān)了“灌漿加固”方案的預(yù)可行性研究。“灌漿加固”方案的設(shè)計(jì)投資為23億元。與之相比，重建方案則投入巨大，2009年7月專家論證會(huì)上，重建預(yù)可行性研究報(bào)告稱，重建工程總投資額為53.7億元。2010年6月，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，重建方案投資額已增至88.5億元。如果算上拆除原壩和電廠損失的約10億元，總投資已經(jīng)逼近100億元。據(jù)東北電網(wǎng)內(nèi)部人士透露：“100億元還不是最終的，大壩建成的全部投資肯定還會(huì)超過(guò)這個(gè)數(shù)。”

　　按照常規(guī)，水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院為豐滿大壩全面治理工程的可行性研究和審查機(jī)構(gòu)，其應(yīng)組織專家論證會(huì)，并為國(guó)家發(fā)改委提供決策依據(jù)。但當(dāng)2009年7月30日-31日豐滿大壩全面治理方案論證會(huì)舉行時(shí),與會(huì)者卻發(fā)現(xiàn)國(guó)家電網(wǎng)才是此次論證會(huì)的主辦方。

　　論證會(huì)有著名水利專家潘家錚等13名專家參加，國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、環(huán)保部等部門亦派員出席。

　　據(jù)參加此次會(huì)議的專家介紹,會(huì)議預(yù)先導(dǎo)向明確,論證會(huì)的領(lǐng)銜專家潘家錚本身就是國(guó)家電網(wǎng)高級(jí)顧問(wèn)。

　　《財(cái)經(jīng)》記者從與會(huì)專家處了解到，在論證會(huì)舉行之前，業(yè)主單位即給準(zhǔn)備參會(huì)的專家呈送《會(huì)議簡(jiǎn)單匯報(bào)》，表示重建是從根本上解決豐滿大壩工程問(wèn)題的最好方法，建議專家推薦“下游重建”方案。

　　而作為國(guó)家大壩安全技術(shù)監(jiān)管部門，大壩中心雖然被邀請(qǐng)出席論證會(huì)，但是卻沒(méi)有人進(jìn)入專家組，也未被安排發(fā)言。大壩中心將事先準(zhǔn)備的發(fā)言稿《豐滿大壩安全監(jiān)管情況說(shuō)明》在賓館發(fā)送給與會(huì)專家，此舉隨即“引發(fā)業(yè)主的強(qiáng)烈反感”。

　　大壩中心的發(fā)言稿稱，豐滿大壩運(yùn)行安全狀況已明顯改善，目前大壩能正常擋水運(yùn)行，還不到需拆除重建的階段。

　　國(guó)家發(fā)改委確定的“徹底解決、不留后患、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”原則最終成為專家組論證意見(jiàn)的重要依據(jù)。

　　經(jīng)過(guò)一天的論證，2009年7月31日，專家組做出了符合國(guó)家電網(wǎng)思路的結(jié)論，一致贊同重建方案。專家組的論證意見(jiàn)認(rèn)為，“灌漿加固”方案技術(shù)上可行，并具有投資少、工期短、對(duì)周邊和下游供水基本無(wú)影響等優(yōu)勢(shì)，但不能完全滿足國(guó)家發(fā)改委提出的“徹底解決、不留后患”的要求。“考慮豐滿大壩的重要性，為了更好地保證公共安全，達(dá)到‘徹底解決、不留后患’的目的，選擇重建方案是合適的。”

　　領(lǐng)銜論證的專家潘家錚亦承認(rèn)，豐滿大壩是“病壩”，但不是垂死的絕癥，通過(guò)精心治療和護(hù)理，還可以活相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。潘家錚認(rèn)為：對(duì)于“技術(shù)可行”，兩方案都可行；對(duì)于“經(jīng)濟(jì)合理”，灌漿方案明顯有利，可節(jié)省30多億元。問(wèn)題在于“徹底解決、不留隱患”上，兩方案有區(qū)別；在工程的“現(xiàn)代化改造”上，兩方案更有區(qū)別，重建方案在這方面確可稱得上“完全滿足”，而“灌漿方案”則有點(diǎn)差距，“有些問(wèn)題有點(diǎn)說(shuō)不清”。所以，方案的取舍實(shí)質(zhì)上是：值不值得多花30億元換取工程安全保證度的增加和現(xiàn)代化的改進(jìn)？專家組給出的答案是肯定的。

　　重建動(dòng)力

　　專家論證會(huì)結(jié)束后，國(guó)家電網(wǎng)隨即印發(fā)了會(huì)議紀(jì)要，要求東北電網(wǎng)按照重建方案加快推進(jìn)豐滿大壩全面治理相關(guān)工作。此后，有關(guān)重建的環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等各項(xiàng)工作隨即展開(kāi)。

　　2009年7月30日，國(guó)家電網(wǎng)副總經(jīng)理欒軍在豐滿大壩治理方案論證會(huì)上發(fā)言，對(duì)決心重建的原因進(jìn)行了闡述。欒軍認(rèn)為，豐滿大壩存在的問(wèn)題十分嚴(yán)重，“四五項(xiàng)存在的問(wèn)題都是要命問(wèn)題”。“實(shí)際上，大壩存在的問(wèn)題，還要遠(yuǎn)比兩個(gè)設(shè)計(jì)院所解釋的問(wèn)題要嚴(yán)重，就整個(gè)發(fā)電系統(tǒng)、地上部分，基本上已經(jīng)到了壽命……”

　　而對(duì)于重建大壩所需的上百億元資金，欒軍認(rèn)為并不是問(wèn)題，他表示，“國(guó)家電網(wǎng)每年投資2600億元，這兩個(gè)方案造價(jià)，一個(gè)20多億元，一個(gè)50多億元（最初確定的重建投資額為53.7億元），都在國(guó)家電網(wǎng)公司投資承受能力之內(nèi)，二十幾億沒(méi)有問(wèn)題，五十幾億元也沒(méi)有問(wèn)題。五十幾個(gè)億的投資，如果五年建設(shè)周期，每年投資十幾個(gè)億，那么資本金就是兩個(gè)多億，我們完全有能力實(shí)施這種投資。”

　　既然豐滿大壩經(jīng)過(guò)加固修理后仍能繼續(xù)使用，但國(guó)家電網(wǎng)為何仍愿花費(fèi)近百億元，力主大壩重建？對(duì)此，大壩中心一位不愿具名的負(fù)責(zé)人表示，不合理的管理體制是豐滿大壩重建的真正動(dòng)力。

　　按照中國(guó)目前的水電管理體制，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)電價(jià)管理和水電站建設(shè)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)。而在水電站建設(shè)項(xiàng)目中，新建項(xiàng)目和維修項(xiàng)目資金來(lái)源是兩個(gè)渠道。對(duì)于新建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，只要是通過(guò)了國(guó)家發(fā)改委審核的項(xiàng)目，雖然企業(yè)需要前期投入建設(shè)資金，但可享受經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，以便收回成本。“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”是指根據(jù)政府預(yù)先規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收益率水平和社會(huì)平均成本核定的電價(jià)。

　　以豐滿電站為例，其老廠發(fā)電入網(wǎng)電價(jià)為每度0.27元，而其第三期增加的兩臺(tái)機(jī)組入網(wǎng)電價(jià)則實(shí)行經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，每度為0.5元。雖然電價(jià)高了將近一倍，但通過(guò)配額入網(wǎng)，新增機(jī)組發(fā)出的電力并不愁沒(méi)人要。

　　而大壩維修改造項(xiàng)目，則是企業(yè)通過(guò)自有的技改大修資金列支解決。一個(gè)普遍問(wèn)題是，面對(duì)較大規(guī)模的大壩維修加固，企業(yè)自有大修技改資金往往不足，而投入大筆的大修資金，并不能帶來(lái)直接的收益，因此，企業(yè)對(duì)投入自有資金治理大壩的動(dòng)力不足。

　　以豐滿大壩來(lái)說(shuō)，如果采用全面維修方案，雖然投入相對(duì)較少，但仍然需要20多億元。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，電廠從發(fā)電收益中按比例提取的大修技改資金十分有限，難以承受如此規(guī)模的投資。

　　如果重建豐滿大壩，雖然造價(jià)高達(dá)近百億元，但因?yàn)閷儆谛陆��?xiàng)目，按規(guī)定，其建設(shè)資金可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)期電價(jià)得到補(bǔ)償。巨額投入最終可通過(guò)提高電價(jià)由消費(fèi)者分擔(dān)，同時(shí)還可獲得一座新大壩。在這種情況下，重建豐滿大壩，便成為現(xiàn)實(shí)的選擇。

　　這種選擇帶來(lái)的后果也顯而易見(jiàn)：可以繼續(xù)運(yùn)行的大壩遭到廢棄；近百億元國(guó)有資產(chǎn)投入；社會(huì)公眾被動(dòng)承擔(dān)高電價(jià)。

　　事實(shí)上，像豐滿大壩這樣治理規(guī)模較大、投入超出企業(yè)技改能力的項(xiàng)目，提出的是一個(gè)新問(wèn)題——哪些項(xiàng)目應(yīng)由企業(yè)技改大修費(fèi)用列支解決，哪些項(xiàng)目可通過(guò)政府基建程序解決，通過(guò)基建程序的項(xiàng)目是什么審批流程、如何核準(zhǔn)，對(duì)此，政府尚沒(méi)有一套規(guī)范、嚴(yán)格的管理制度。

　　大壩監(jiān)管困局

　　在豐滿大壩的治理過(guò)程中，作為中國(guó)大壩安全監(jiān)管最高機(jī)構(gòu)的電監(jiān)會(huì)大壩中心，雖堅(jiān)決反對(duì)重建方案，并通過(guò)各種方式力陳理由，但是他們的意見(jiàn)卻被擱置。探究目前中國(guó)的電力行業(yè)監(jiān)管體制，或許可以找到答案。

　　2003年3月，電監(jiān)會(huì)正式成立，中編辦明確，電力系統(tǒng)的水電站大壩安全監(jiān)管職能劃歸電監(jiān)會(huì)，電監(jiān)會(huì)下設(shè)大壩安全監(jiān)察中心，具體承擔(dān)此職能。

　　按照電監(jiān)會(huì)規(guī)定，大壩中心的兩項(xiàng)常規(guī)工作分別是大壩安全注冊(cè)和大壩定期安全檢查。

　　其中，大壩的定期安全檢查每五年開(kāi)展一次，動(dòng)態(tài)管理大壩安全狀態(tài)和評(píng)定大壩安全等級(jí)。具體程序是，由大壩中心組織專家組開(kāi)展定期檢查，并形成檢查報(bào)告；報(bào)告經(jīng)大壩中心審查后，形成審查意見(jiàn)，評(píng)定大壩安全等級(jí)，并提出存在的問(wèn)題和處理意見(jiàn)，上報(bào)電監(jiān)會(huì)備案，同時(shí)向大壩主管單位轉(zhuǎn)發(fā)電監(jiān)會(huì)的批復(fù)意見(jiàn)、大壩中心的審查意見(jiàn)和下一步工作意見(jiàn)；此后，水電站大壩主管和運(yùn)行單位應(yīng)按照定檢要求，對(duì)大壩存在的問(wèn)題進(jìn)行加固補(bǔ)強(qiáng)和更新改造。

　　但是電監(jiān)會(huì)研究室副主任吳疆表示，大壩中心出具的定期檢查審查意見(jiàn)、安全等級(jí)評(píng)定以及對(duì)問(wèn)題的處理意見(jiàn)，只能對(duì)大壩主管單位起指導(dǎo)性作用，并不具強(qiáng)制性。

　　實(shí)際上，自成立以來(lái)，電監(jiān)會(huì)處境尷尬，在強(qiáng)勢(shì)的電力企業(yè)面前，其監(jiān)管能力明顯有限。一個(gè)直觀的例子是，電監(jiān)會(huì)全國(guó)編制只有500人。相比之下，電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象堪稱“巨無(wú)霸”。比如，國(guó)家電網(wǎng)的全國(guó)職工多達(dá)100多萬(wàn)人，電監(jiān)會(huì)的辦公場(chǎng)所甚至就設(shè)置在國(guó)家電網(wǎng)總部大樓內(nèi)。

　　吳疆認(rèn)為，政府對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管弱勢(shì)，一方面是向電力企業(yè)傾斜的行業(yè)政策所致，一方面是監(jiān)管部門自身的專業(yè)性不夠，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。最終的后果是，電監(jiān)會(huì)在電力監(jiān)管的博弈中困難重重，實(shí)際上被“架空”。

　　大壩中心人士認(rèn)為，從豐滿大壩的重建來(lái)看，目前運(yùn)行水電站大壩安全監(jiān)督管理問(wèn)題突出，就大壩的維修加固問(wèn)題來(lái)說(shuō)，電監(jiān)會(huì)大壩中心負(fù)責(zé)行業(yè)安全監(jiān)管——“看病”，發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)和核準(zhǔn)——“治病”，然而兩個(gè)部門相互不銜接；主管“看病”的部門，只能管“看病”，無(wú)法管“治病”。

　　豐滿之憂

　　目前，中國(guó)擁有八萬(wàn)多座水壩，雖然其中絕大部分建于建國(guó)后，但隨著時(shí)間的推移，滿齡是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)，豐滿大壩作為中國(guó)首座即將到達(dá)安全使用年限的大型水壩，其最終的處置辦法，對(duì)于中國(guó)目前擁有的八萬(wàn)余座水壩來(lái)說(shuō)，或可提供經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

　　就目前來(lái)說(shuō)，中國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)滿齡大壩處置的經(jīng)驗(yàn)，以及專門性法規(guī)。

　　惟一可做參考的是水利部2003年頒布的《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法》，該辦法第八條列明了水庫(kù)報(bào)廢條件：防洪、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖及旅游等效益基本喪失或者被其他工程替代，無(wú)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的；庫(kù)容基本淤滿，無(wú)經(jīng)濟(jì)有效措施恢復(fù)的；建庫(kù)以來(lái)從未蓄水運(yùn)用，無(wú)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的；遭遇洪水、地震等自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力，工程嚴(yán)重毀壞，無(wú)恢復(fù)利用價(jià)值的；庫(kù)區(qū)滲漏嚴(yán)重，功能基本喪失，加固處理技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理的；病險(xiǎn)嚴(yán)重，且除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理，降等仍不能保證安全的；因其他原因需要報(bào)廢的。

　　參照上述條款，豐滿大壩并不符合報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)。

　　同時(shí)，該《辦法》只適用于水利部門主管的水庫(kù)，對(duì)發(fā)電企業(yè)所有的大壩僅具有參考意義。

　　在2009年7月豐滿水庫(kù)全面治理方案論證會(huì)上，專家組的書面意見(jiàn)在認(rèn)可重建方案后，專門提及“但這僅是個(gè)案，不具代表性”。盡管如此，大壩中心對(duì)此仍感擔(dān)憂：隨著運(yùn)行時(shí)間延長(zhǎng)，還會(huì)出現(xiàn)更多有類似缺陷的大壩。如果其他企業(yè)也按照豐滿的先例拆除重建，不僅將對(duì)今后水電站大壩的安全管理造成混亂，而且會(huì)產(chǎn)生更龐大的資金投入。

　　大壩中心認(rèn)為，對(duì)運(yùn)行水電站大壩的廢棄、拆除、重建，國(guó)家應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管和項(xiàng)目核準(zhǔn)。大壩中心透露，由豐滿大壩的爭(zhēng)議而起，電監(jiān)會(huì)已開(kāi)始著手制定水電大壩報(bào)廢的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

　　資料

　　美國(guó)水壩退役制度

　　中國(guó)目前尚沒(méi)有處置達(dá)到安全使用年限大壩的先例，而有著漫長(zhǎng)筑壩歷史的美國(guó)，其經(jīng)驗(yàn)或可資殷鑒。

　　自19世紀(jì)末以來(lái)，美國(guó)興建了許多水電站和大壩，今日擁有大壩8.5萬(wàn)座。隨著大壩和其他配套設(shè)施的老化，大壩的維修和退役亦為困擾美國(guó)水電行業(yè)的難題。

　　為此，美國(guó)建立了規(guī)范嚴(yán)密的拆壩許可制。在美國(guó)，一個(gè)壩如果被列入拆除計(jì)劃首先要取得拆壩許可證。拆壩許可證分別由聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府頒發(fā)，其根本目的是要保證被拆除壩的安全、近期或長(zhǎng)期對(duì)河流及洪泛區(qū)帶來(lái)的影響最小。

　　另外，美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)(ASCE)能源部水力發(fā)電專業(yè)委員會(huì)于1994年成立了一個(gè)專門工作委員會(huì)，于1997年7月編制了《大壩及水電設(shè)施退役導(dǎo)則》（下稱《導(dǎo)則》）。《導(dǎo)則》正式出版前獲得一個(gè)專門評(píng)審委員會(huì)的評(píng)審，《導(dǎo)則》編制的目的為：明確大壩退役評(píng)價(jià)所需要的數(shù)據(jù)，拆壩所要開(kāi)展的工程、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的方法，比較大壩退役的具體技術(shù)方案，評(píng)估退役壩的投資與效益。

　　在美國(guó)，大壩安全是大壩退役評(píng)價(jià)要考慮的首要因素，其次包括經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、魚類、河流流量減少等，在經(jīng)濟(jì)方面要比較大壩繼續(xù)運(yùn)行或加固維護(hù)的費(fèi)用。另外，社區(qū)生活對(duì)供水或娛樂(lè)設(shè)施的依賴情況，城市用水與灌溉的水權(quán)，生態(tài)需水要求，泥沙管理，防洪與水流調(diào)節(jié)效益等因素，也都被列入評(píng)價(jià)范圍。

　　美國(guó)的拆壩非常慎重，審批程序嚴(yán)格，一些爭(zhēng)議較大的水壩拆除決定必須由國(guó)會(huì)作出。美國(guó)最早拆壩的實(shí)例發(fā)生在1912年，截至2003年，美國(guó)共拆除了623座水壩。被拆除的水壩主要是位于支流上的小壩、老壩，服役期大多在70年－100年，壩高一般為10米以下。這些早期建設(shè)的水壩主要用于造紙、紡織、灌溉、供水等的小型水電站。而且這些工程多為經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)行，已喪失了原設(shè)計(jì)的功能，許多工程已不適應(yīng)現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)的需要。從水壩安全管理的角度出發(fā)，考慮工程自身的安全和對(duì)下游帶來(lái)的潛在危險(xiǎn)以及加固費(fèi)用高等原因，在做了詳細(xì)的分析比較后選擇了拆除方案。

　　值得一提的是，美國(guó)的大型水壩至今沒(méi)有一座被拆除。美國(guó)聯(lián)邦政府所屬的大壩從修建時(shí)就考慮了各方面的要求，而且也做了長(zhǎng)期運(yùn)行的準(zhǔn)備。

　　重要的是，美國(guó)的拆壩費(fèi)用全部由企業(yè)自己承擔(dān)