提要
中國電力體制變革已歷經60年，僅國家層面電力管理機構就變遷了十多次，不可謂改革路漫漫兮!時事變遷，電力改革隨著我國經濟、政治改革的深入又到了一個能否越過去“坎”的時候了。本文試圖通過回顧電力改革歷程，啟迪我們深思，進而掃除障礙，攻堅克難，把中國電力改革和水電建設繼續推向前進!
我自從步入電力系統工作迄今已歷46年。在這既漫長且短暫的經歷中，有幸親自參與并經歷了電力體制變遷的成功與苦寒。
一、國家層面電力管理機構的變遷。
解放后，電力機構曾經歷了燃料工業部(1949-1955年)、電力工業部(1955-1958年)、水利電力部(1958-1966年)、水利電力部軍管會(1966-1975年)、恢復水利電力部(1975-1979年)、第二次成立電力工業部(1979-1982年)、第三次成立水利電力部(1982-1988年)、能源部(1988-1993年)、第三次成立電力工業部(1993-1997年)、電力工業部國家電力公司(1997-2002年)、國家電力監管委員會(2002-)國家電力公司(網廠分開)分拆為五家發電集團、四家輔業集團等十一次重大分、合變遷。(如圖示)
60多年來，中國電力體制的變革，大體可分為四個階段，第一階段從1949年到1978年，電力工業管理實行政企合一、垂直壟斷的管理體制;第二階段，從1978年到1997年，電力工業對政企分開、市場化管理體制進行了探索;第三階段自1997年到2002年，逐步實行政企分開、市場化管理的新體制;第四階段2002年至今廠網分開在發電側引入競爭。
(一)計劃經濟時期的管理體制(1949-1978年)
在這30年中，中國的電力工業經歷了燃料工業部、電力工業部和水利電力部三個時期，在燃料工業部和電力工業部時期，對全國電力工業實行集中管理的體制。進入水利電力部時期，經歷了兩次分散、兩次集中管理，但是始終未擺脫“分亂”、“收危”的怪圈。
1、燃料工業部時期(1949-1955年)
1949年10月中華人民共和國成立，在中央人民政府領導下，組建了燃料工業部，對全國煤炭工業、石油工業和電力工業實行統一管理。當時電力工業方面直接領導的僅有華北電業公司及其所屬的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家莊電燈公司和太原電力公司，其他各地的電力工業均由各地軍事管制委員會領導和管理。
在國民經濟恢復時期，自1949年至1952年逐步將各地軍事管制委員會領導和管理的電力單位集中到燃料工業部管理。1950年燃料工業部為管理電力工業，專門成立了電業管理總局，負責火電廠和輸變電工程建設，發電、輸電、配電、售電的全部生產運營;為發展水電，成立了水力發電工程局。先后組建了東北、華北、華東、中南、西南和西北六個大區電業管理局，歸電業管理總局統一領導，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業管理體系。
2、電力工業部時期(1955年-1958年)1955年7月，第一屆第二次全國人民代表大會通過決議，撤銷燃料工業部，設立煤炭工業部、電力工業部和石油工業部。電力工業部成立后，繼承了燃料工業部對全國電力工業的管理職能，為加強專業管理，相繼成立了電力設計局、基建工程管理局，并將水力發電工程局改為水力發電建設總局，分別管理火電和輸變電工程設計、火電和輸變電工程施工、水電勘測設計和施工。水電廠的運行管理和輸變電的運行統一由各電業局負責。與此同時，撤銷了電業管理總局和六大區電業管理局，各省(市、自治區)的電力工業均由電力工業部直接領導和管理，這是由部直接領導省(市、自治區)電力工業惟一的一個時期。從1956年開始逐步調整和充實了省(市、自治區)電業工作的管理機構，從而形成中央和地方領導相結合、以中央領導為主的電力工業管理體制。
3、水利電力部時期(1958-1966年)1958年初黨中央召開的南寧會議上，決定在電力工業建設中實行“水主火輔”的長期建設方針，為加快水電建設，決定水利部和電力工業部合并。1958年2月第二屆五次全國人民代表大會通過決議，將水利部和電力工業部合并成立水利電力部。1958年3月水利電力部正式成立后，將電力工業企業全部下放給各省(市、自治區)獨立的工業體系，各省(市、自治區)仍然實行垂直壟斷的電力工業管理體制。當時的水利電力部只負責管理已形成跨省(市、自治區)電網的京津唐電網和遼寧、吉林電網。這種電力工業管理體制實施三年后，發現分省的電力工業管理體制影響了電力工業的統一性和安全性，也影響了電力工業的發展，出現了嚴重的缺電局面。1961年重新將電力工業管理權力上收，實行以中央管理為主的體制，經過從1961年到1965年先后成立了由水利電力部管理的東北、華東、中原、西北四個跨省電業管理局，還成立了山西、內蒙、廣東、四川、貴州、云南、邯峰安等省(市、自治區)電業管理局、電業局，并將北京電業管理局更名為北京電力公司，進行“托拉斯”管理模式試點。這個時期的特點是由集中走向分散，又回到集中管理，這時已經形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網的管理體系。
4、“文化大革命”時期(1966年-1978年)1966年“文化大革命”開始，1967年7月水利電力部實行軍管，所有管理工作由軍管會的生產、后勤、政工三大組管理，又一次把電力工業管理權下放給地方政府，當時將中原電業管理局下放河南省革委會管理：東北電網歸沈陽軍區領導;徐州電網歸江蘇省革委會領導;華東電網歸上海市革委會領導;北京電力公司停止“托拉斯”試點，恢復北京電業管理局建制。1970年4月，水利電力部結束軍管，由水利電力部革委會領導，革委會決定撤銷西北電業管理局，將西北各省(區)的電力工業下放各省(區)領導，同時將廣東省電業管理局和四川省電業管理局下放給廣東省和四川省革委會管理。1975年撤銷水利電力部革委會，恢復了水利電力部的建制。
1975年恢復水利電力部建制后，同年7月25日國務院發出了《關于加快發展電力工業的通知》，除要求加快電力建設、嚴格執行計劃用電和節約用電外，明確提出要加強電網統一管理。跨省電網必須實行以水電部領導為主的管理體制。1975年10月17日國務院批準了《跨省電網管理辦法》，重申跨省電網的統一管理體制，水利電力部上收了東北、北京和華東電業管理局及四川省電力工業局。這是中華人民共和國成立以來的第二次下放和第三次上收管理權，但這次上收只上收了跨省電網和跨省電網所屬的各省(市、自治區)的管理權，不如60年代那樣徹底。從此我國電力工業管理體制又走上了中央管理為主，大區電業管理局分片管理的體制。
二、改革探索時期的電力管理體制(1979-1997年)
從1978年黨的十一屆三中全會以后，中國的電力工業體制進入了改革探索時期。在此期間中央電力管理部門又經過四次變更，即第二次成立電力工業部，第二次成立水利電力部，成立能源部，最后第三次成立電力工業部。在電力工業管理體制改革方面，曾研究過全面包干經濟責任制，簡政放權、自負盈虧、以電養電等方案，最后成立了華能集團公司及各大區的電力集團公司，這一時期的電力改革朝著國務院提出的“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”的電力體制改革原則進行。
1、第二次成立電力工業部(1979-1982年)1979年2月，國務院決定撤銷水利電力部，成立電力工業部和水利部，這是我國第二次成立電力工業部。1979年5月，國務院批轉電力工業部關于貫徹執行“調整、改革、整頓、提高”方針的實施方案。文件中明確指出：“電力工業是國民經濟的先行官。當前由于缺電，影響全國20%左右的工業生產能力發揮不出來。在今后一個時期，電力工業仍然是國民經濟的薄弱環節，也是調整國民經濟中要發展的重點部門，各省、市、自治區和各部門都要關心和支持電力工業的發展，千方百計把電搞上去。電力工業是建立在現代化技術基礎上的大生產，必須實行高度的集中統一管理。跨省(區)的和一個省范圍內的電網，由電力工業部統一管理;電力供應由國家統一分配。電力工業部要在有關省、市、自治區協助和支持下，把所有電網管好。”
根據國務院批示，1979年12月電力工業部決定成立華北電業管理局和西北電業管理局。華北電業管理局除直接管理北京電力外，下轄天津、河北省電力局(直接管理冀南電網)和山西電力工業局;西北電業管理局除直接管理陜西電力外、下轄甘肅、青海、寧夏電力工業局;1980年3月成立華中電業管理局，下轄河南、江西、湖南和湖北電力工業局;1981年5月成立西南電業管理局，除直接管理四川省電力外，并下轄云南和貴州電力工業局。接著又于1981年12月把山東省電力工業局劃歸電力工業部領導，原已成立的華東電業管理局和東北電業管理局繼續保留。這樣到1981年底六個大區電業管理局都已成立，只有福建、新疆、廣東、廣西、內蒙古和西藏等六個省區電力工業仍歸各省區領導。電力工業部成立后，經過兩年多的努力，又把全國主要電網、主要省(市、自治區)統一管起來了。
2、第二次成立水利電力部(1982-1988年)1982年3月，五屆四次全國人民代表大會再次將水利、電力兩部合并成立水利電力部。這次合并之后，吸取以往的經驗教訓，繼續沿著電力工業集中統一的方向發展。1983年1月，決定將福建和新疆電力局劃歸水利電力部管理，分別成立福建省電力工業局和新疆維吾爾自治區電力工業局。1984年9月，廣西壯族自治區電力工業劃歸水利電力部管理。1984年12月水利電力部決定成立華南電網辦公室，準備把云南、貴州、廣西和廣東電網連接起來，充分利用西部豐富的水能資源，實現“西電東送”，以緩解兩廣缺電局面，這一舉措為日后發展南方電網和大規模“西電東送”奠定了基礎。從“文化大革命”時期下放電力工業之后，自1975年中央決定實行以水利電力部為主的電力工業管理體制，前后花了十年時間，又一次形成以中央和地方雙重領導、以部為主、按大區電業管理局分片管理的電力工業管理新體制。到1985年止，全國只有廣東、內蒙古和西藏三個省區的電力工業仍實行以地方為主管理。后來成立的海南省，以地方為主管理的電力工業增加到四個省區。
在水利電力部后期，電力工業管理體制又有一些變化，主要是電業管理所在省，原來只有華中電業管理局所在的湖北省成立了電力工業局，1988年在東北和西北電業管理局內成立了遼寧和陜西電力工業局，在華東電業管理局轄區內成立上海市電力工業局，至此，只有華北電業管理局沒有在所在地北京成立電力工業局。另一個變化是在1987年至1988年期間逐步將西南電業管理局改制為四川、云南、貴州三省電力工業局，撤銷西南電業管理局，三省電力工業局直接由水利電力部領導。
1986年5月國務院召開的會議研究電力工業體制改革問題，6月電力體制改革小組提出了《加快電力工業發展的改革方案(草案)》的報告，提出了五項改革措施和五項政策。1987年9月14日，時任副總理李鵬提出了電力工業體制改革的原則是：“ 政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”和因地制宜的方針。在此之前，水利電力部曾提出全面包干的經濟責任制，簡政放權以及自負盈虧、以電養電的建議。1988年7月1日起進行華東電網體制改革試點，分別成立華東電力聯合公司和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省電力公司，同時保留華東電業管理局和省(市)電力工業局名稱，實行雙軌制運行，以創造條件實現政企分開。
為了增強電力局自我發展能力，打破計劃經濟對電力局的束縛，改變電價數年不變的怪現象，1989年我曾發表了《電力呼喚價值規律》和為了推動投資多元化1990年曾發表了《股份制是發展電力的最佳選擇》兩篇比較有影響力的文章。
電力工業體制改革和電力工業的發展，需要有相應的電力投資體制改革相配套，在這段時間里，電力建設投資體制最大的變化是由撥款改為貸款;由于電價嚴重偏低，為了解決電力投資不足，主要采取了建立電力建設基金、賣用電權和集資辦電等辦法。改變“廠開口子花錢”的重點管理方式，在電力建設中開展了降低造價，縮短建設周期;基本建設項目投資包干責任制和招投標制度。為彌補投資不足，電力工業還率先利用外資，成立華能國際電力開發公司;發行電力建設債券和適當提高電力折舊。這些措施打破了獨家辦電的局面，出現了多渠道、多元化投資辦電的局面，加快了電力工業的發展。
